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林钧跃:基于信用管理视角的《社会信用法》立法思考

社会信用体系出现性质变化是有个“分水岭”的,出现在2012年秋。2012年10月,中共十七届六中全会做出了《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,要求将社会信用体系的覆盖面扩大至政务、商务、社会和司法四大领域。2014年夏出台的《纲要》是贯彻和落实《决定》的结果。从理论上看,社会信用体系的功用突破了经济领域(及少部分社会领域),大举进入到社会领域。

自2013年国家发改委担任部际联席会议第一牵头单位以来,我国的社会信用体系建设便形成了两个体系平行建设的格局。拉开帷幕看内里,用信用管理理论进行剖析,可以技术性地将“大体系”解构成为“社会信用体系”和“社会诚信体系”两个体系。前一个体系由人民银行承担建设和运行任务,后一个体系由国家发改委主持建设。换句话说,国家发改委牵头建设的体系大举进入了社会领域,也涉入政治领域,其性质转变为“社会诚信体系”。

将两个体系都称之为“体系”,因为它们符合ISO9000对系统和体系的技术定义,它们都有完整基础设施、运行框架、运行规则和保障系统。我国先后建设了两个公共征信系统,作为信用信息基础设施,分别支撑两个体系的建设。在基础设施建设方面,我国的这种做法在世界上是独一无二的。能出现如此做法,是我国现行政府体制之使然。虽然在信用信息基础设施上有重复建设和资金浪费的嫌疑,但毕竟在实践效果上展示出各自体系的强大功能。中央政府该做好的是,设法让两个体系功能叠加,形成社会治理合力。

从技术层面和方法论视角看,社会信用体系是一种技术工具。不论针对“信用”还是针对“诚信”,治理任务是“同类型”的,都是在控制“风险”,只是风险的种类和性质有所不同。二者的区别在于,社会信用体系局限于经济领域(或曰商务诚信领域),大约覆盖经济领域信用的60-70%。而社会诚信体系则主要在社会领域里“执行任务”,涉入政务和司法领域有限。因此,就这项技术的延展性来说,可以在两个不同领域内执行任务,在技术实现上是不成问题的。

通过以上分析,我们可以看清《社会信用法》的任务目标,这项法律是要对其中的“社会诚信体系”提供法律支撑。之所以做出这样的分析,目的是希望立法者能抓准主要矛盾,划定法律管辖范围,减少争议,减轻立法工作的负担。

如果能确定《社会信用法》仅支撑“社会诚信体系”部分,就我梳理美欧信用或征信相关法律文本看,立法者能借鉴的外国法律并不多,而且要借鉴的多不是信用或征信相关法律。也就是说,能借鉴的外国“消费者保护法系列法律”、“金融信用类法律”和商法典的内容十分有限,还可以排除类似《信用控制法》和《社区再投资法》等美国法律。立法能借鉴的外国法律集中在信用信息采集及应用类法律之中,涉及失信惩戒机制的法律,最需要借鉴的恐怕是《个人破产法》。既然前几天高法已经声明重视《个人破产法》的立法工作,或该与承担《个人破产法》立法任务的起草组进行沟通。

这两年,征信业界得知全国人大启动了《社会信用法》立法工作,曾有过过分乐观地期盼,盼望处于起草过程的《社会信用法》能成为一部“信用宪法”,也欢迎法律更名为《信用法》。但是,看来现今的草拟稿覆盖范围不够完整,起码缺少了金融信用这一大块内容,恐无法成为“信用宪法”,不免令人感到遗憾。

另外,《社会信用法》立法还有外部影响因素需要考虑,一是社会信用体系已经成为社会治理工具的实际情况。二是我国开始的社会体制改革,相关政策在不断出台。

02

万变不离其宗,立法者有必要深入了解社会信用体系“理论原型”及其技术特征和主要功用,抓牢社会信用体系的技术本元,以保证在立法时不致发生偏离或产生遗漏。

社会信用体系的基本功能是“治理”信用风险,而且是能“治本”的,这是社会信用体系这种技术方法得以存在的根本意义。虽然两个体系应对的风险种类不同,但预测、防范、控制、转移信用风险的工作原理是基本相同的,信用信息基础设施及其应用的底层技术是基本相同的,区别在于对技术工具的选择和使用方法。

例如,对个人信用价值或风险进行评估,社会信用体系使用的是“个人信用评分”,采用的技术方法是逻辑回归建模。而社会诚信体系则使用“居民诚信评分”,采用的技术是指标体系(典型的如芝麻信用分)或正负面清单权益增减。

再如,社会信用体系使用“信用评级”,主要用于资本市场和商业银行,等级划分采用“三等九级制和细分正负面”。而社会诚信体系使用脱胎于国资委和商务部的“诚信评价”方法,用于评价任何商业或非商业主体,等级划分和标识五花八门,主要依据信用国家标准的“四等十级制”划分。

返回关于信用风险的论述,在初期设计中,社会信用体系应该应对的信用风险包括:

1)交易违约; 2)反欺诈; 3)非正义性的信用投放;

4)国家系统性金融信用风险。

4)国家系统性金融信用风险。

任务目标包括预测、防范、控制、转移信用风险,布下打击假冒伪劣和商业欺诈的天罗地网,形成强力震慑。所谓失信问题,主要是指在市场上尚未触犯民法和刑法却与商业伦理相悖的不良行为。社会信用体系的作用方式分两段,前期的任务是以打击失信为主,后期的任务则是以形成强震慑力为主。

社会信用体系的核心部件是失信惩戒机制。在初期设计中,守信激励机制属于诚信教育工程/诚信道德重建工程的组成部分。当然,诚信道德重建任务主要该由党的部门承担,即包括中宣部和团中央在内的部际联席会议党系统成员单位。

一是金融和商业信用投放系统,任务目标包括信用投放的载体方式、投放公平正义性和投放总量调控; 二是信用风险控制系统,包括使用信用管理方法去建立企业、个人和政府三项信用制度,以及提供其外部技术支撑的信用服务业(广义征信业)和信用信息基础设施; 三是诚信教育工程,该项工程被设计为中国社会道德重建的切入,摒弃传统的说教式“正面教育”是其技术特点; 四是政府信用监管系统,包括市场信用监管系统和金融信用监管系统。

目前,政府市场信用监管系统面临进行2.0版升级换代。

既然《社会信用法》的任务仅是对社会诚信体系提供法律支撑,就不需要考虑信用投放系统相关的一系列法律问题,只为其它三个系统提供法律支撑即可。

如果谈及《社会信用法》立法应具有政治性,我个人认为,在社会信用体系的性质方面有两项基本原则要确立。

一是两个体系均不是政府体系,它将会随着我国向社会治理方式转变而回归本元,法律有责任结束体系是“政府体系”还是“市场体系”的二十年争论。 二是社会信用体系是一种技术工具,是用于社会管理或治理技术工具,社会信用体系可形成“工程模式”向国际推广。

03

《社会信用法》立法该有一定的前瞻性,因为新政策和新技术均能对社会信用体系的推进方向或进程产生“质变”影响,新法律不宜“打压”技术革命,也不宜放任自流。

就我个人的经验和关注的领域,建议立法者能在法律条款中考虑如下影响因素:

一是失信惩戒机制从“政府联合惩戒”推进到“市场联防”,社会力量更深度参与社会信用体系建设是必然的。

二是考虑社会治理创新,应衔接社会体制改革,特别是治理到善治(也称“良治”)的过渡。

三是政府市场信用监管升级2.0版的技术特征,以及它在支持“社会诚信体系”时存在监督和自律等操作方式的不同之处,充分考虑国家市场监督监管总局系统采用的监管方式及其特点。

四是信控和监管的平台式服务方式及其生态圈发展的思维,因为企业信用管理外部技术支持和政府信用监管均会采用平台技术,方式上变化是相当大的,这属于技术进步的表现。

五是考虑大数据征信技术使用及其后续的人工智能化问题,给数学模型“喂数据”的深度学习方式和“画像”技术方法只会进一步得到应用,而且恐怕不是能够被大幅度限制的。

六是所谓的信用资本新理论及其可能的实践,信用资本的构建及其交易有了越来越强烈的呼声,但不包括信用币。

七是信用生理学方法的可能发展和使用。七是法律条款不要对社会信用体系模式化和形成国际工程化“贴封条”。

有一点务请立法者留意,社会信用体系下的技术工具不见得是成熟了才被应用,新技术的试验性和试错性质的应用随时会发生,而且有“闯祸”的可能性。

关于信用生理学,当红博物学家、美国哈佛大学教授爱德华.威尔逊被称为是“知识大融通”的巨人,他说过:“使部分社会科学变成生物学或其延伸。”这句话不是哲理,是能够变为现实的,其背后的意义极其重大。具体技术方法可参见相关论文。

鉴于发言时间有限,社会信用体系的国际影响问题不能展开说。近期在国际上,来自发达国家对我国社会信用体系的攻击和负面评价不少,全部都集中在对“社会诚信体系”的攻击。多数负评来自外国媒体人,媒体人往往只了解些皮毛就做出不负责任的评论,展示的是他们的价值观和思维逻辑。

自2018年起,开始看到外国学者对社会信用体系的研究论述,出现了一些较为中肯的评价。我认为,要给外国学者更多的时间,因为我国社会信用体系相关的出版物几乎没有英文版的。转回到立法工作话题,我希望《社会信用法》能有助于消除国际负评。

最后,尽管此次立法无法将《社会信用法》写成一部《信用宪法》,但我们对它的期望值仍就非常高,望在座的法学家能够施展各自所长,为我国的信用立法做出贡献,最终能拟出一部国内国际都公认的优秀法律。

鉴于发言时间所限,仅谈这几点建议。以上粗浅看法,仅供立法者参考。

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